浅析地方财政自主的宪政辅助原则
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【摘要】辅助原则不仅是个人、社会和国家之间的位阶排序，而且是一种由下至上的组织原则。通过德国、日本以及欧盟的实践，辅助原则已经由宗教教义转化为宪政设计的基本准则，因为它与宪政的人权保障、分权制衡等理念保持一致。辅助原则为地方财政自主提供正当性基础。目前，依据辅助原则，需要建立与之适应的地方财政自主的具体制度包括，加强地方预算民主，完善地方税费制度及规范财政转移支付。
【关键词】地方财政自主;辅助原则;宪政
【正文】
一、 我国地方财政自主的制度建构
辅助原则正逐渐进入我国宪政和财政的理论研究和制度设计中，尽管还没有明确的概念提炼，但是一些法律和规范性文件已经体现该原则的基本精神。例如2003年《行政许可法》第13条规定，即使法律允许设立行政许可的事项，如果可以通过，公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，或行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，可以不设行政许可，其中关于个人自治优先、市场优先、自律机制优先规定与辅助原则如出一辙。2004年国务院《关全面推进依法行政实施纲要》则在所有行政管理领域予以推广，明确指出，凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。当下我国经济体制改革进入攻坚阶段，行政管理体制改革迫在眉睫，正确处理政府间财政关系成为亟待解决的问题，“十一五规划”也明确要求，“调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制”。笔者认为应当改变流行的“权力上化”思路，引入辅助原则，并应建立与之适应的以下地方财政自主的具体制度。
第一，规范财政转移支付。尽管地方税费改革试图为各级地方政府建立相对科学、合理、充沛的财政收入，但是毕竟存在各地区经济发展不平衡，有的地方政府的财政收支难以保障匹配关系，甚至受财力的限制，不能提供基本的公共服务，依据辅助原则，上级政府应通过转移支付予以支持。另外，财政转移支付也是为消除公共物品的外溢性，防止地方政府提供具有较大外溢性的公共物品的不足。94年分税制改革建立我国转移支付的基本框架，大致包括税收返还与体制补助、财力性转移支付和专项转移政府。[17]其中税收返还与体制补助是尊重既得利益，减少分税制推行阻力的权宜之计，虽然有助于调动发达地区的积极性，但是也进一步拉大地区差距，应当逐步取消。专项转移支付约占资金总额的1/3，但是项目庞杂、立项不规范、分配过程中寻租泛滥，“讨价还价”、“人情款”。而且专项转移支付往往附带条件，要求配套资金，结果形成马太效应，一些地方政府追逐专项转移支付的指挥棒，丧失地方财政的自主性，况且有些本身属于上级政府事务，向下级委托，就应该无条件配套拨款，因此笔者认为应当对于专项转移支付应进一步规范并逐步缩小规模。财力性转移支付主要包括弥补贫困地区财力缺口、均衡地区间财力差距的一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付以及农村税费改革的转移支付，笔者认为，促进基本公共服务均等化的转移支付是辅助原则对上级政府的基本要求，应进一步扩大规模，同时，为减少项目设立的随意性以及增进下级政府的合理预期，应设计与“财政能力”、“支出需求”以及“服务绩效”相关的转移支付公式。
第二，加强地方预算民主。预算是“反映政府活动的一面镜子”，[14](P134)预算民主就是公民及其代表对预算活动的参与、决策与监督，预算审批是公民表达公共偏好、相互磋商协调、形成共识的重要机制，是预算民主的核心。以预算民主审视我国预算法律制度尚存在一些亟待解决的问题。首先，地方各级人大预算审批权缺乏保障。虽然现行《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及《预算法》都明确规定，地方各级人大有权审查和批准本级政府预算。但是，实践中，各级政府预算程序在层次上相互关联，即在上一级政府预算没有被同级人大批准之前，下级政府预算不得批准。[15](P137-138)这种迟延预算批准的连锁反应，导致下级政府的预算效力“空窗期”过长，甚至有的地方在预算年度末期才能批准，而且对于上级人大审查后的预算案，下级人大也不能进行实质修改或否决，预算审批权名存实亡，这严重违背辅助原则。因此，笔者建议修改相关立法，明确一级人大只能审查批准本级预算，下级预算批准后实行备案制度，上级人大常委会在下级预算与宪法、法律和行政法规相抵触时，予以撤销。其次，地方预算覆盖面不全。诸如公共设施的使用者付费、服务收费、税收附加、特定目的基金、专项收费以及土地使用费等，庞大的、甚至超过预算收入的预算外收入、制度外收入逃逸于预算管理，而且越是向下，所占财政收入比重越大。这部分资金的收集和使用倾向于随意性、武断性或不可预见性，容易产生腐败，但是更重要的是，财政民主原则被破坏，不容公众置喙。笔者认为，各类收支应一并纳入预算，实现预算的完整性和统一性，让政府的“钱袋子”真正掌握在公众手中。最后，地方预算审议能力不足。部分原因来自我国兼职代表制的内在缺陷，代表缺乏预算审议应具备的专业知识，问政时间相对不足。单一进行代表的业务和技能的培训是治标不治本的方法，在现行代表制度难以改变的情况下，应当建立具有专业化、常任制的预算审议机构对人大代表予以组织协助，并且目前人大内设的各专业委员会也应当对口领域的预算审批中发挥主导作用。此外，应当适当延长预算审议期间，做到预算审议的公开透明，让一年一次的预算审议成为公众关注的焦点。
第三，完善地方税费制度。财政收入占GDP比重和中央财政收入占财政总收入比重的两个下降，中央财政状况相当拮据、困难，是94年分税制改革重要起因之一，数据显示，至2005年，中央财政收入占财政总收入的比重已由1993年的22%提高到55%以上，分税制改革的目标基本实现。1994年以及之后的陆续改革措施也使财权上收，加上事权下放，导致地方预算缺口加大，而且目前分税制改革并没有触及省级以下各级政府财政收入划分，由于缺乏制度规范，下级财政成为上级财政的唐僧肉，而被任意宰割，基层财政最为脆弱，2006年全面取消农业税甚至成为一些地方财政危机的引爆点。因此，必须进行全面改革地方税制，形成各级政府相对比较合理、稳定、充沛财政收入来源。但是由辅助原则分析，税收受益权并不是问题的全部答案，还应当授予地方部分的税收立法权。理论上，关于地方税收立法权有两种极端模式，一种是地方不享有任何税收立法权，即狭隘的税收法定主义，另一种是地方政府拥有完全的立法权。前者立法权过分集中于中央，不能适应各地区的实际情况，更剥夺地方居民对自己事项的决策，后者不利于建立全国统一市场，给税收逃避提供机会，因此，世界各国的地方税制都是介于两者之间的。由《立法法》、《税收征管法》条文，我国似乎是前者模式，但是实践中，94年分税制改革将筵席税、屠宰税的开征、停征权下放省一级，[16](P152)有的税收法律法规也将减税、免税、退税、补税等税收基本要素的决定权授予地方政府，因此我国现行地方税制属于偏向后者型。笔者认为，可以进一步扩大地方税收立法权，允许地方政府根据当地经济发展、税源状况、财政收支等设立新的税种，但是受一定原则限制。与地方税相联系的是，地方政府收费的权限安排。针对“乱收费”、“费挤税”等乱象，有学者开出规范收费的药方是“费改税”或“收费管理权限上化”，笔者认为，乱象根源是地方政府财政收支缺口的存在，况且税与费存在本质区别，因此，治理收费的方法是将费的决定权划归各级地方人大，实行依法收费。
二、 辅助原则的缘起与嬗变
辅助原则(the Principle of Subsidiarity)，或称补充原则、补助原则、附属原则，有学者认为该思想可以追溯至亚里斯多德在《政治学》一书中关于个人与国家关系的论述，[1](P79)但是一般认为现代意义上较全面清晰的阐述，则是1931年教宗庇护十一世(Pius Ⅺ，1857-1939年)为纪念《新事物通谕》颁布40周年而宣告的《四十年通谕》，“褫夺个人凭自己的创意、用自己的办法所能够做到的事情，将之移转给某个群体去做是不合法的，同样，将下一级或较小群体能做的事情移转给上一级或较大群体承揽也是不公正的，同时也严重损害和搅乱了社会秩序。一切社会实体都应当辅助属于社会整体的成员，而不是吞并它们，也不是摧毁它们。”[2](P456)辅助原则作为教义的提出，是罗马教廷针对当时自由主义的困境与集权主义的泛滥，而试图重建社会秩序的努力，一方面是，自由主义面对日益增多的社会积弊束手无策，另一方面纳粹为代表的集权主义所提交的解决方案却无异于饮鸩止渴，将人类社会推往灭亡的不归路。因此，在尊重个人人格的前提下，促进人与人之间的合作，国家、社会作为个人之间合作的组织基础和秩序保障，有责任和义务协助个人实现自我追求，同时，国家、社会也构成湮灭个人价值和尊严的重要力量。辅助原则便是教廷认为处理个人、社会、国家乃至国家内部各级政府之间复杂关系所应遵循的“至高的社会哲学原则”，即个人首先要对自己负责，在个人无法解决的时候，可以通过自愿合作来解决共同的问题;在自愿合作无法解决的时候，才需要强制，即公权力的介入;而进入公权力的范围之内，也应当由较小的共同体承担解决共同问题的责任;只有在下层共同体需要更高一层支持的时候，更高一层才能予以干预，个人、社会、国家乃至国家内部各级政府之间形成递升的辅助关系。
二战后，天主教的辅助原则逐渐地世俗化，转化为一般公法原则，尤其体现在德国、日本的给付行政、经济行政等理论与实践方面。19世纪30年代，民生凋敝、经济衰败，“每个人都应该自求多福”的社会信条难以维系，德国行政法学者厄斯特•福斯多夫指出，国家应强力介入个人生活，“生存照顾乃现代行政之任务”。但是，之后纳粹以此为藉口建立集权统治的经历，促使福斯多夫在50年代幡然改悟，提出生存照顾的辅助理论，即行政权不是人民幸福的“惟一提供者”，应由调和性的“中间团体”发挥“社会之力”来解决成员的生存照顾问题，国家则应是一种补充功能。[3]此外，德国宪法学者彼德斯也指出，这种国家追求、实现公益的行为，必须在社会的个人，凭自己的努力，都无法获得利益，也因此使公益无法获得时，方得为之，故是一种“次要性”的“补助性质”的“辅助行为”。[4](P146)时至70年代，这种公权力提供福祉“辅助理论”已经成为德国学界的通说。辅助原则在德国法上另一个重要领域便是经济行政法。德国学者罗尔夫•斯特博就认为，“辅助性原则意味着，经济上的个人责任与协作优先于国家责任，私人企业的经营预先于国家所有的经济活动。在这种情况下，辅助原则就成了私人自由优先的代名词，是把国家完成的任务私有化的基础。只有当私人经济没有能力有序地完成某一任务时，国家对经济的调控才作为最后手段或者说作为备用力量予以考虑。另一方面，辅助性原则在分散与集中的意义上以两种方式涉及到国家的经济行政组织。较低一级的联邦各州的工作优先于联邦的工作，社区、地方社团和协会的自我行政管理工作同样优先于国家的行政管理”。[5](P114)除德国以外，日本也施行这一称之为“补充性原则”，例如行政主体以一般纳税人的负担所进行的给付活动，原则上是对私人或家庭、市町村等共同体无法充分实现其生活上的重要利益时实施的补充性活动，首先要负责的是私人或家庭、市町村等共同体，又如，政府有关机关进行的贷款就是以补充性金融为原则的，禁止和民间金融机关竞争等。[6](P333)
辅助原则不仅是个人、社会和国家之间的位阶排序，而且是一种由下至上的组织原则，欧洲一体化就是后者最具代表性和影响力的实践。以经济联合和构建共同市场的口号为先导，从建立欧洲煤钢共同体到欧洲经济共同体，再到欧洲联盟和单一货币，乃至正在推动的欧洲宪法，一路走来，不断遭遇挫折与停滞，但是欧洲更紧密的联合日趋明显，辅助原则已经成为处理民族国家主权与超国家机构权力之间矛盾的指导规范。19世纪70年代中期，辅助原则思想就已经被引进欧洲共同体，但是1991年达成的《马斯特里赫特约》(《欧洲联盟条约》)才首次载入辅助原则，并借助条约的生效而取得明文的法律基础。[7]条约导言和第3b条(合并版本第5条)规定，“决心继续推动建立欧洲人民间日益紧密的联盟进程，并在联盟内根据辅助原则尽可能由靠近公民层次做出决定”，“联盟应在本条约所授予的权限和确立的目标界限内采取行动。凡不属于专属权限管辖的领域，只有成员国不能充分实现建议行动的目标，并且考虑规模或效果，只有联盟能更好地实现这些目标，联盟方可应遵照辅助原则采取行动，但是，联盟的任何行动不能超越实现本条约目标的必要范围”。辅助原则成为已具备联邦制雏形的欧洲联盟内部的事权划分原则，但是条约文字过于模糊空洞，诸如“欧盟目标”以及“效果”和“增殖”检验标准不够明确，之后的《阿姆斯特丹条约》对《马斯特里赫特条约》进行修改，在所附属的《关于适用辅助原则和比例适度原则的议定书》中，就该原则适用条件与方式予以一些更细化的规定和解释。2003年《欧洲宪法》草案就地方自治安排形成三项原则：辅助原则、比例适度原则和接近性原则。辅助原则，那些未划入专有权能的领域内，只有当、且仅在所欲采取之行动的目标无法由成员国——不管中央层级还是地区或地方层级——充分地实现，相反，基于所提议的行动规模或效果，可在联盟层级更好实现时，联盟才可采取行动;比例适度原则，联盟行动的范围与形式不应超出实现本宪法之目标所需要之外;接近性原则，地方与地区政府是可以最直接地对公民的要求做出反应的政府，能使民主制度得到最认真的实行。[1](P245-250)
还有一些国家的法理或制度上并没有明确提出辅助原则的概念，但是大多可以找到思想的对照物，例如库恩哈特就指出，欧洲人所言的辅助原则就是美国人所说的联邦政府的“有限权力(Limited Power)”。[1](P127)
三、 辅助原则、宪政与地方财政自主
“辅助性原则绝不是内容空洞的流行语，或者符合时代精神的口号，而倒是如同一位美人，是一项明智的规则，它是良好的按比例的经济行政政策的准则。这涉及到一种发展开放的、仍应增添透明度的结构原则，这种结构原则会上升成为未来经济和社会制度的一种基石”。[5](P115)而辅助原则之所以能够提升为宪政设计的基本准则，一方面，如学者所指出的，“它(宪政)植根于西方基督教的信仰体系及其表述世俗秩序意义的政治思想中”，[8](P1)另一方面，辅助原则与宪政彼此之间存在诸多通约之处，尤其是在人权保障和分权制衡方面。
正如《独立宣言》所昭示的，人类为保障诸如生命权、自由权和追求幸福权等不可剥夺的权利，才建立政府，而政府赖以奠基的原则，其组织权力的方式，应使人民认为惟有这样才最有可能获得他们的安全和幸福，换言之，作为现代国家的基本形式，“宪政事实上已成为保护个人权利的同一语”。[9](P136)事实上，在每一个基本权利中，都隐含着自治自决之要素，自治与自决系宪法人性尊严之核心内涵。[10](P12)辅助原则正是在其他任何手段之前设立最优先的选项，即个人的自主，自己管理自己的事务，制订自己的生活蓝图，决定迎接何种挑战，规避何种风险。自主的前提之一就是肯定每个人有权选择自己生活方式的权利和自由，并为自己的行为承担相应的责任。[11]当然，个人的自主不等于自由自在，存在诸多主客观限制，最主要的，就是个人能力不足以追求所欲。辅助原则，在个人尽自己所能寻求自我发展的前提下，还鼓励个人以团体方式积极合作，以扩大个人的自主，并保留国家作为最后干预手段。另外，对于他人的自主的尊重或来自他人的自主的侵犯，也需要社会或国家建立秩序予以维护。因此，德国学者考夫曼强调，“补助性原则是社会正义之一部分，公益的一部分。因为补助性原则一方面是涉及人民发展自由之法律上的衡平与另一方面涉及国家对此自由之保障与支持。衡平我们称为正义。”[12](P318)辅助原则就是通过个人自主优先和社会、国家辅助的努力，将正义镶嵌在宪政上。
保障人权是宪政的终极价值，而分权制衡则是实现价值追求的基本手段，分权有助于监督权力运作和限制权力膨胀。传统观念上，宪政分权被狭隘的理解为，立法、行政、司法三权分立，乃至孙中山先生所主张的五权分立。而辅助原则进一步拓展宪政分权的视野，即外部分权和纵向分权。所谓外部分权，是向国家之外的个人、社会分权，是以公民权利、社会权利制约国家权力。辅助原则对个人、社会和国家进行位阶排序，并且将国家权力界定在个人和社会力所不逮的范围，从国家面向分析，就是一种外部分权。外部分权的制度逻辑是，国家乃是“必要的恶”，个人自主和社会自治优先于国家强制。所谓纵向分权，是与横向分权并列的内部分权形式，是国家权力在中央和地方、地方各级政府之间的分配。辅助原则所阐释的纵向分权，不是权力制约权力以建立各级政府之间的权力均衡，而是一种由下至上的组织规则，即“应永远将集体行动中的每一任务置于尽可能低的政府级别。政府大量任务被分散化，并由相互竞争的机构来承担”。[13](P492)这种意义上的辅助原则，可称为基层化原则或职能下属化原则，其背后的制度逻辑在于，公共权力的下移有利于增强回应性和民主参与，因为公共决策越是向下，便越能倾听民意，公众参与的意愿更强、机会越多。辅助原则确定的是一种动态分权原则，后者的权能在于辅助前者，应结合前者的变化，而进行或大或小的调试。总之，辅助原则有助于扩大和加深宪政分权的外延和内涵，更好的彰显人权保障这个宪政目的。
辅助原则作为一种宪政设计的基本准则，对于相应制度的解构和建构必将发挥积极指引作用，例如由辅助原则所推导而出的基层化原则就为地方财政自主提供的正当性基础。人类的行为在于满足人性的欲求，辅助原则鼓励每个正常的、健全的个人以自己的行动达到自己追求的目的，这些自己的行动有些是完全与他人无关的，而有些则是社会化的，例如市场经济和社会团体等都是个人自主追求的基本方式。但有一些欲求却是上述手段无法满足的，因为满足这些公共欲求的是具有非排他性和/或非竞争性的公共物品，辅助原则就要求国家承担这些公共物品的供给，而公共物品的供给被视为公共财政的本质。如果依据非竞争性和非排他性的地域性，可以进一步细分出全国性公共物品和地方性公共物品。如果上级政府无视公共物品层级差别，干涉下级政府的供给决策，则是对辅助原则的背离，计划经济体制就是一个例子，各级地方政府都是中央政府的附属物，任何公共物品的供给决策都是中央级别的。辅助原则要求地方各级政府在本级公共物品供给的决策应具有自主性，即地方财政自主。首先，地方财政自主是财政支出的自主。公共物品的偏好是无法由市场价格机制反映的，民主则是迄今发现的一种公共偏好表达的最好机制。但是民主的要义不是简单地多数决，决议的表决者与受影响者保持范围上的一致性是基本前提，以所谓的“大民主”压制“小民主”是荒谬的，例如某个城市公园的设计由全国性代议机关而不是城市代议机关决定，就不具有正当性。其次，地方财政自主是财政收入的自主。尽管公共物品不像市场上私人物品的交易存在个体上对价关系，但是供给公共物品的资金如果仰赖于其他主体的恩赐，那么财政支出上的自主性值得怀疑。而且财政收入的自主也是公共物品供给责任的内部分配，只有更多体现成员意志的分配决策才具有更坚实的正当性。再次，地方财政自主是财政责任自负。辅助原则的自主，除自我决定外，还包括自我负责，也只有在财政收支自主的前提下，才能追究财政上的自我责任。最后，地方财政自主也是财政上自主竞争。同一级别上地方政府的财政自主形同提供不同内容的公共物品菜单，而个人除了民主机制表达诉求外，在区域间的自由进出也构成地方财政间竞争压力，从而使个人的欲求受到更多的尊重和实现。总之，地方财政自主是地方政府自主的制度保障和衡量标准，也是宪政逻辑与辅助原则贯彻实施的重要基础。
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