农医类论文：小城镇建设与农村建设用地整理相挂钩的思考__58期刊(3)

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3.2 “挂钩”的意义

现阶段，我国进入经济发展的快速时期，各个地方尤其是城市（镇）化和工业化发展较快的地区对建设用地的需求也越来越大，局部地区甚至在2000年就已经把规划期到2010年的建设用地指标全部用完。就当前的经济发展过程而言，土地资源特别是耕地资源的消耗是不可避免的，关键在一个“度”。土地非农化可以分为消耗性非农化以及过度非农化两个部分。消耗性非农化主要依照经济规律的要求，以及由于城市（镇）化和工业化进程的需要而不得不消耗的一部分农用地；而过度非农化则是指地方政府部门把土地的价格人为地降低所带来的土地资源的过度消耗。因此，在土地利用的过程中，一要抓住经济规律，引入市场机制；二要进一步转变政府职能，发挥政府的主导性作用。“挂钩政策”就是依靠政府部门发起，运用经济手段促进农村建设用地的整理，在改善农村生态环境和农民生产、生活条件的同时，既适度地减少农村建设用地、整理复垦为耕地，又为地方争取到更多的建设用地指标，满足经济发展对城镇建设的用地需求，有效提高土地供给水平。

 

 3.3“挂钩”的可行性

据统计，目前全国农村建设用地的总量约2.7亿亩，5倍于城镇建设用地，而且分布较为零散，“空心村”大量存在，土地利用较为粗放。超标建设用地现象比较突出，把这部分超标用地复垦为耕地，面积之大，相当可观。

随着经济特别是城镇化的快速发展以及人民生活水平的提高，农民进城的愿望也相当强烈。再加上经济发达地区对建设用地需求的强烈愿望以及政府的大力倡导，就为 “挂钩政策”的实施提供了有利的社会条件、经济条件和政策基础。

 

3．4“挂钩”实施中应遵循的原则

3．4．1  “谁整理、谁受益”的原则

农村建设用地整理是一项复杂的系统工程，完全依靠政府来整理是不可行的。需要运用经济手段，切实按照市场规律的要求，把农村建设用地整理的成果交还给整理的主体，这也是我国社会主义市场经济中按劳分配的最基本要求。

 

3．4．2  整理的质量与建设用地指标挂钩的原则

在农村建设用地整理的过程中，除了要注重整理的数量以外，还需特别注重整理形成的耕地的质量。过去，我们在实施耕地总量动态平衡的过程中，就因为只注重耕地的数量而没有过多强调复垦后耕地的质量，造成了“占好地、补劣地”现象时有发生，给耕地的总体质量带来了一些负面影响。因此，现阶段农村建设用地整理的过程中，应进一步加强对整理出的耕地质量进行评价，做好与建设用地指标挂钩的测算工作。

 

3．4．3  尊重农民意愿、保障农民权益的原则

农村建设用地整理的实施过程中，应按照相关的法律法规以及土地利用总体规划的要求，取得相关集体土地所有权人的同意，充分尊重农民意愿，不搞强制拆迁，切实维护农民个人、集体经济组织和其他有关个人、单位的合法权益。对于因拆迁对农民或集体经济组织造成损失的，要给以补偿，并且保证农民生活水平不降低。

 

3．4．4  统筹规划、优化配置的原则

一方面，“挂钩”的实施涉及面广量大，情况较复杂，因此必须要在地方政府的统一领导下，由国土、发展改革、城镇规划、建设、财政、农业、民政、环保、水利、劳动等部门协同开展工作，在科学论证的基础上，进行规范操作；另一方面，在实施过程中，要注意调整土地利用结构，对于以前不合理的结构安排要进行调整，优化土地资源配置。

 

3．4．5  促进土地可持续发展的原则

可持续发展要求我们要从经济、社会、生态环境、文化等方面综合考虑土地的利用问题。具体到“挂钩政策”上，就是要在农村建设用地整理的过程中要十分注重土壤质量的改良，注重农村生态环境和农业生产设施的改善，按照保护生态环境，提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的生物和工程技术措施。同时，要注重发扬人文精神，要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，要充分考虑农民的意见和建议，“以人为本”，做到农村居民点整理与文化建设相统一。在复垦为耕地获得城镇建设用地指标后，要集约利用土地，珍惜土地资源。

3．5 “挂钩”的技术方法

在分析当地自然、社会经济条件的基础上，选取不同的农村建设用地整理模式，确定不同整理模式的整理标准，并确定出不同整理模式的整理范围。在此基础上，依据不同整理模式和整理标准计算整个测算区域的农村建设用地整理潜力。

 

4．实施政策建议和保障机制

小城镇建设与农村建设用地整理相挂钩是一项复杂的系统工程。在此过程中应该注意以下几个问题：

4．1  充分尊重集体土地产权，加强农村土地产权制度建设，切实保障农民权益。

首先，农村居民点整理要充分尊重土地所有者的权益，不得侵犯农民的产权。其次，应该加强宣传力度，使广大农民认识到居民点整理的重大意义，并保证整理项目的透明和公开，随时接受农民的监督。第三，在整理过程中，要给予农民实惠，注重改善居民生产、生活条件，并保证农民生活质量不降低。比如，宅基地拆迁后安置房子的面积要小于原先的面积，要注意加强小区配套基础设施的建设。对于整理过程中对农民造成的损失要给予公平的补偿。

 

4．2  引入市场化运作方式，因地制宜采取多种整理模式，积极探索新模式。

农村建设用地整理的模式大致可以分为两个主要部分：一、村民居住的安置模式，主要有：公寓化或社区化的整理模式、村庄整体搬迁，异地改造的整理模式、缩并自然村，建设中心村的整理模式、村庄内部用地改造控制型的整理模式等；二、资金筹措模式，主要有：政府主导型、市场主导型、村集体自主型等。农村建设用地整理是一个长期、动态的过程，一方面，我们要学习一些典型模式的经验，同时也要因地制宜，适时创新和探索一些新的模式；另一方面，对于条件适当的地区，我们要对整理模式进行市场化运作。

 

4．3  城镇建设用地指标置换要做到与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”。

农村建设用地整理要十分注重复垦耕地的质量，建立耕地质量评价体系，完善耕地质量评价系统，合理运作、科学评价，做到建设用地指标与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”。

 

4．4  农村建设用地整理要十分注重生态环境保护和人文精神。

在农村建设用地整理的过程中，要十分注重保护耕地质量和农村生态环境。具体来说应该注意以下几点：一、注重土壤的改良。土地作为自然的产物，其质量的提高必须遵循自然生态规律，必须充分考虑土地生态系统内物质循环和能量流动的特点，考虑系统内各生态因素间的相互平衡以及土地生态系统与其他各相关环境系统间的相互关系；二、注重农村生态环境的改善，对于不适合作物耕种的土地，要做好退耕还林还湖工作，维护农村生态系统；三、按照保护生态环境，提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的生物和工程技术措施。

在农村建设用地整理的同时要有人文精神，要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，做到土地整理与文化建设相统一。

 

5.以兰亭为例

5.1规划范围上的“全覆盖”

规划范围上的“全覆盖”，是指规划的范围要覆盖到兰亭镇行政区范围。规划范围内的现状调查同步进行，平行展开，不同类型的研究同步进行、平行展开，不同类型的发展因素统筹考虑。全面、客观地分析兰亭镇的发展可能和趋势，在宏观的大背景下对兰亭镇的发展进行科学定位。“全覆盖”规划的实施可能会受到资金、管理体制等因素的限制，规划的编制也会有一定难度，但却可以在一定程度上强化资源的优化配置，更大程度地实现城乡协调发展，当然也有利于小城镇的健康发展。                      

 

5.2规划目标上的“城镇地区和农村地区，区别对待”

    规划根据城镇总体规划，具体分为两个层次范围：城镇地区和农村地区。城镇地区：指城镇规划区范围，包括娄宫、联合、金庄、黄贤、任家畈、阮港、桃源、谢家坞、山下等8个村庄和1个娄宫居委会组成；农村地区：指除城镇规划区以外的镇域范围内村庄。

规划对城镇地区和农村地区现状建设用地、产业状况等进行了调查，通过对兰亭镇各层面的发展分析，根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》明确提出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的总体策略。规划对兰亭镇建设发展用地的若干问题进行了探讨。

农村地区：规划提出连线成片的用地布局模式，对农村建设用地进行整理，整理出建设用地指标，更好的提高土地利用强度。

农村建设用地整理主要包括两个部分： 一是农村居民点用地整理。农村居民点用地整理，以优化城镇居民点布局，提高用地效率和集约化程度为目标，首先从宏观上对农村居民点的数量、布局以及从微观上对农村居民点用地规模和内部结构、布局进行的综合调整。主要是运用工程技术及调整土地产权，通过对农村居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整，使农村居民点适度集中，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，并改善农民生产、生活条件和农村生态环境。二是农村工矿废弃地的整理。主要是针对地处农村的、已经破产或废弃的工矿和企业的集体所有建设用地，通过工程技术手段，对其进行重新的复垦整理使其达到或逐步达到耕作标准的过程。

 通过农村建设用地整理，在保证基本农田的前提下，测算出结余建设用地指标。

城镇地区：根据城镇总体规划，按照集中发展，成片开发的原则，将农村地区建设用地整理出的建设用地指标，结合城镇发展规划，对城镇规划建成区的旧城改造及城郊结合部进行优化布局，完善城镇功能。

 

5.3科学规划，找准定位

    统筹城乡发展，科学发展小城镇，规划定位在“三导”和体现在“三结合”上。三导即主导、指导、引导。一是要主导兰亭镇城镇空间布局调整，包括加强城镇空间组织、村庄空间布局等；二是指导兰亭镇各类建设用地规划的位置、时序、标准进行协调；三是引导生产要素流动，集聚，促进兰亭镇一体化发展。“三结合”体现在理论与实践的结合、技术与政策的结合、科学研究与政府行为的结合。                                   

 

参考文献：

1. 王永刚，土地开发整理存在的问题及对策分析，《农业经济》

2.加大土地整理力度，实现土地资源集约利用――关于土地整理与可持续发展的调研报告，《资源与产业》

3.张保华、张二勋，农村居民点土地整理初步研究，《土壤》

4.罗明、张惠远，土地整理及其生态环境影响综述，《资源科学》

5.郭正模，小城镇建设中的乡村土地资产市场化问题，《国土经济》

6.刘晶妹，张玉萍.我国农村土地整理运作模式研究.[J]中国土地

7.叶艳妹，吴次芳.我国农村居民点用地整理的潜力、运作模式与政策选择.[J]农业经济问题

9.胡新民.农村宅基地整理纵横谈——来自金华的实践与思考.[J]中国土地

10.陈百明.土地资源学概论.[M]北京：中国环境科学出版社 

  

                                      

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