政府投资工程造价管理存在的问题与建议

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政府投资工程造价管理存在的问题与建议
季晶晶
随着经济和社会的全面发展，城市建设步伐日益加快，政府投资工程的建设规模不断扩大。而工程造价的控制与管理，即合理确定和有效地控制造价，达到最小投入、最大产出，实现社会效益和投资效益的最大化，是贯穿政府工程建设项目全过程监管的重要环节。本文就当前的政府投资工程造价管理存在的主要问题入手，结合实际，根据现有的政策法规状况，提出了一些建议。
一、当前政府投资工程造价管理中存在的主要问题（一）工程项目投资建设部门人员专业水平亟待提高。
工程项目投资责任主体主要是政府部门，但一般以组建城建指挥部、建设办公室等政府临时机构来具体组织实施。这些临时机构在工程完成后，或者解散临时机构，或者重新调配机构的工作人员，造成投资项目建设机构没有固定管理人员和专业技术人员，对工程造价进行控制和管理的经验自然得不到积累和提高，也无法保质保量完成项目，也就更谈不上减少浪费，节约投资，使投资效益和社会效益最大化。
（二）工程造价管理的各个环节严重失衡。
目前，工程造价管理重点和精力基本上放在施工预算和决算上，而在立项阶段和设计阶段上是薄弱环节。
整个工程项目的过程一般分为投资决策、设计、施工、竣工决算等几个阶段。据统计，各个阶段的工作对整个项目造价的影响分别为：投资决策阶段占75%～95%；设计阶段占35%～75%；施工阶段占5%～35%；竣工决算阶段占0～5%。很显然，工程造价管理到了施工阶段，已是木已成舟的事后控制，所能起到的作用已微乎其微。工程实施前的投资决策和设计阶段是造价控制的关键阶段，而恰恰是工程造价控制的最薄弱环节。
另外，由于设计费的多少取决于工程总造价的高低或建筑面积的大小，有的设计单位因此不对设计方案进行优化，甚至有的设计人员随意提高混凝土强度等级，增加配筋量等设计不合理现象，从而人为地提高工程造价。
(三)工程项目造价控制失控以致影响投资的使用效率。
当前，工程项目普遍存在初步设计概算超可行性研究估算、施工图预算超初设概算、竣工结算超施工图预算的“三超”现象。造价控制达不到预期的效果，投资失控，影响了投资的使用效率。原因可能有下列几种：
1、项目急着上马，出现边施工边设计边办手续，从而可行性研究、初步设计、施工设计三阶段脱节。
2、国家政策性调整、材料设备涨价等诸多客观因素影响了造价，如钢材、黄沙价格一度时间价格波动较大 。
3、施工过程中，出现许多设计变更，结算造价增加。如绿化工程是季节性工程，不同苗木的价格与季节、中标单位的不平衡报价等因素有关，以设计品种欠佳、苗木价格波动较大、施工期难以存活等理由进行改变设计苗木品种来调整中标价格。再如装饰工程或设备工程的材料品种、规模档次随意提高，从而无形地增加不必要的工程造价。
4、分包单位与总包单位衔接不当，重复施工或返工等现象，增大资金投入。如总包单位施工完后拆除外墙脚手架，待外墙装饰工程上马，又重复搭建外墙脚手架，致使这一费用重复计算，增加不必要的造价。
（四）有形建筑市场形同虚设，地方保护和行业垄断盛行，造成工程造价管理弊端和腐败现象。
1、一些项目由于相关利益者插手，施工单位相互串通，虽然进行了招投标，形式上符合招投标有关法规和程序，但这里面大有文章可做，在实际操作上让一些实力强的外地投标单位望尘莫及。如其一：在投标业主期望值的确定上做文章，最高上限数为项目在本地的最低成本价甚至还低，使得外地投标单位为了薄利而得不偿失，就放弃投标，二次招标报名没有三家而流标告终。最后根据有关规定业主可直接发包给中意的施工单位，在合同签订时再以各种理由如奖励等的方式来增补施工合同价格，无形中增加了工程造价。其二，工程项目若是专业性较强的分部分项工程如打桩和基础大型土方等，若是这样一来，接下来的工程项目中类似的分部分项工程也就顺理成章地不再进行招投标活动，就一直被中意施工单位接手了一个又一个分部分项工程，从而垄断了这一市场，形成了地方保护和行业垄断现象，工程造价管理就出现了漏洞。
2、一些分项工程、零星项目在招标时就列入暂定金部分，即使数额较大，也不另行招标，而是直接发包或分包。如主楼室外路基路面面，直接由总包单位施工，虽然可能按照主楼的中标下浮系数同比例进行了下浮，但由于室外路面是市政工程，与主楼建筑安装工程的预算依据和价格水平不一致，预算水平不一致导致其下浮最高比例相差很多，致使其实际造价有很大的增加。
3、一些供电线路架设或迁移工程，由于供电行业和“电老虎”企业地方垄断，从不进行公开招标，虽然有时进行一对一地谈判，价格还是不能得到有效控制，难以对其进行造价管理。
（五）招标代理机构不能保证控制工程项目造价。
目前招标虽然进行清单计价方式，由业主提供一致的工程量数量，再由投标单位对此进行单价报价，但招标代理单位编制工程量清单质量不得保证。由于编制费用的计算基数是按造价多少的一定比例收取，而且如少算了工程量会带来中标后施工单位追加的麻烦而造成信誉有损，所以宁可按照设计图纸多算工程量，一来工程咨询收费多了，二来无形中增加了造价成本。
二、鉴于上述存在的问题，有必要进一步加强和规范政府投资项目全过程的造价控制与管理。
（一）实行项目代建制，建立相应的激励与约束机制，提高项目造价管理效率和投资效益。
凡财政投资工程项目，可委托相应资质和类似工程管理经验、信誉良好的独立法人工程管理公司进行组织、管理、策划和实施建设。通过签订代建合同，确定各方法律关系，规范建设行为。在代建过程中确定责权利，监督到位，事后审计、考核，势必事半。但目前代理公司和监理公司的收费标准皆是以工程实际总投资为计费基数，项目造价控制越好，投资越少，代理费越低，对造价控制不利。所以应建立相应的激励与约束机制，提高代理公司管理人员和监理公司工程师的积极性，以便使投资效益和社会效益双丰收。
（二）健全造价体系管理，完善造价管理流程，建立健全管理制度，建立造价责任控制体系，加强全过程造价管理。
可根据本地实际和特点来制定本地《政府投资项目造价管理方法》及其实施细则，规范和强化造价管理。要重点从建设项目的立项、概算管理、预算管理、结算管理等方面加以规范，各个阶段制定一整套制度，理顺关系，各负其职，强化各部门之间的沟通协作，进行动态造价管理。造价管理是全方位、多层次、各方参与的工作，这样效果显然会有明显的提高。
具体流程可如下图所示：

→ → →

↓
← ← ←

（三）加强决策阶段和设计阶段的造价管理工作，进行动态控制造价。
工程造价管理系统中，决策阶段的管理是重点，它虽投资少，是影响造价的最大因素，决定着项目建设的成败。要把工程造价管理的重点放在工程立项阶段和设计阶段，严把概算审核关，发挥总概算对工程投资的控制作用。只有抓住了项目决策建设资金落实这一关，才能从源头上控制投资，确保工程建设顺利完成。首先做好可行性研究工作，并通过制定各阶段的投资控制目标，有效地使框算控制估算，估算控制概算，概算控制预算，使项目投资不随意突破控制目标。特别应加强建设项目资金和项目决策的审批关，要建立不同投资主体的资金管理审批制度，对资金不落实无保障的建设项目不予审批立项。
在设计阶段，除了政府部门制定的有关的设计规范以外，在进行限额设计的基础上，对于方案的优化、材料的选择、投资效果、减少施工风险和施工成本等方面，可以明确具体的造价控制办法，制定业主的考核标准。
（四）建立联合办公和联席会议制度，强化对项目的监督管理职能。
一是建立联合办公制度，由各级建设行政主管部门造价工程师负责，组成“工程造价审定小组”，组织财政、审计、监察纪检等部门定期联合办公，对设计概算、工程预算、招标有效报价范围（最上限控制数）、工程量调整、结算等进行审定，参与政府工程项目全过程建设活动，协调一致，相互配合，合理确定和控制工程造价，有效地防止可能出现的各类问题的发生。
二是可建立联席会议制度，规定在项目例会中注入造价管理内容，共同配合，降本增效。政府工程的建设主体一般将项目按期保质保量地完成作为总体目标，造价管理为次要，配合的意识较弱，所以应在项目例会中加入造价管理内容，分析研究项目造价管理的工作计划、疑难问题解决措施等，加强设计变更和现场签证的造价控制，形成会议纪要并付诸实施。如在计算工程施工措施费用时，将不同的施工方案进行造价测算，选择既能满足施工要求又能降低成本的施工方案，从而达到降低造价费用的目的。