实施工业反哺农业战略的制度取向

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实施工业反哺农业倡议的制度取向

徐向兵

从农业支持工业转向工业支持农业是各国工业化的一般规律。费孝通先生1986年考察苏州、无锡等地后首次提出了工业对农业的“反哺”理论——工业的兴起，靠的是农业的积累，但工业一旦初步成长起来以后，就会对农业不断地支援，就要“补农”、“建农”，从而促进农业、农村的持续发展。实施工业反哺农业倡议，是践行科学发展观的必然要求，是推进农村改革发展的重要举措，是全面建设小康社会的必由之路，也是构建社会主义和谐社会的客观需要。
一、深化乡镇行政管理制度改革
乡镇人民政府直接面向广大农村地区，是国家和政府联系广大人民群众的桥梁和纽带。农税时代的乡镇政府主要是完成上级布置的任务和执行管理农民群众的职能，是典型的管民型、“汲取型”政府。在“对上负责，对下要钱”这样一种职能错位的状态下，乡镇政府逐渐形成了居高临下的管理、指挥工作传统，通过行政命令对农民进行催种、催收、催款，对自身应该承担的引导农民发展经济、为农民提供生产服务、发展教育文化事业、保护国土资源和生态环境等工作缺乏应有的积极性和主动性。
我国进入工业反哺农业新阶段后，乡镇政府收取农业税的职能随之消失。政府的职能主要是服务，即如何为农村提供优质的公共服务。为此，乡镇政府要实现自身角色转换，由管民型、“汲取型”政府向服务型、“惠农型”政府转变，切实做到为农民服务、为农民谋利。所谓服务型、“惠民型”，就要求：一要以发展农村社会事业和解决农民民生、发展与政治参与中的突出问题为重点，提高乡镇政府服务农民的水平，通过有效提供公共服务来调节农村利益关系，逐步形成惠及农民的基本公共服务体系，这是衡量乡镇“惠农型”行政服务能力的重要标志；二要改进乡村管理，健全社会治安防控体系，保持乡村安定有序，是评价乡镇“惠农型”政府为农民营造安居乐业发展环境的重要目标；三要以提高农村公共服务效率和质量为中心，创新农村公共服务和社会管理方式，整合农村资源， 做到以低廉的行政成本为农民提供更多、优质、高效的公共服务，这是考察乡镇“惠农型”政府工作绩效的关键环节。
二、健全严格规范的农村土地管理制度
党的十七届三中全会指出：“土地制度是农村的基础制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。”我国自改革开放以来，伴随着人口增加、经济增长和城市化速度的加速，大量土地从农业部门转移到非农业部门。据统计，1986-2007年间，全国每年约有18万公顷的耕地转变为非农利用。
为保证国家工业化、城市化的顺利推进，几十年来政府通过征地制度，将原来属于农民集体所有的土地强制性地变为国家所有，然后由国家划给企业使用。国家对被征土地的补偿也只是按照被征土地的在原用途给予包括耕地补偿费、安置补助费以及土地附着物和青苗补偿费在内的产值补偿。这种低价强制征收、征用农民土地的政策，是我国工业化阶段工业抽取农业资源的一种形式。据中国科学院2007年的一份报告：改革开放以来，我国共征用农村耕地1亿亩以上，每亩按照10万元计，相当于农民给工业化和城市化提供了10万亿元的土地资产。它虽然大大降低了工业化和城市化的成本，但却对农民的权益造成极大的伤害。由此引发大量纠纷，甚至群体性上访等恶性案件。一是坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度；二是完善农用土地征用机制；三是健全失地农民安置机制；四是健全失地农民社会保障体系。
三、建立促进城乡经济社会发展一体化制度
长期以来，在我国城市和农村、工业与农业，存在两套不同的政策，保护工业、城市优先、限制农民和保护市民。其实质是工业对农业的剥夺、城市对农村的排斥。因此，突破二元体制结构，实行工业对农业的反哺，必须纠正体制上和政策上的工业偏好和城市偏向，消除计划经济体制的残留影响，建立促进城乡经济社会发展一体化制度。一是建立城乡统一的户籍制度。我国城市户口与农村户口承载的权益是不一致的，拥有城市户口的居民可以享受一系列福利保障待遇甚至特权，而没有城市户口的农村居民则不能享受与城市居民一样的福利保障待遇。这种城乡不统一的户籍制度，不符合市场经济公平竞争的原则，是我国农民不能享受国民平等待遇的根本症结所在。因此，必须改革现行户籍制度，加快实现城乡户籍管理一体化，消除建立在户籍管理制度基础上的各种不公平规定。二是建立城乡统一的就业制度。现在市场经济要求就业制度的城乡统一，在城乡统一就业制度的引导下，劳动力在城市和农村的边际生产率和工资率才能趋于均衡。但我国就业制度呈现出明显的城乡分割状态，国家只负责城市居民的就业安排和就业登记，而基本不负责农村居民的就业安排和就业登记，农村居民基本处于自发就业状态。进城农民工一般不纳入城市劳动就业管理体系，不能享受与城市居民一样的劳动保障等待遇。这种城乡不统一的就业制度，扭曲了劳动力的价格与供求信息，不利于劳动力在城乡之间的优化配置。工业反哺农业，需要改革城乡分割的就业制度，取消对农民进城就业的限制与歧视性政策，逐步形成城乡劳动者自主择业、自由选择工作地点、平等就业的制度实行城乡统一的就业失业登记制度，规定农村居民在城市就业落户后，在住房、参军、子女入学等方面享受与当地居民同等待遇等。三是建立统一的福利保障和教育卫生制度。实行城乡统一的保障和教育卫生制度是世界各国通行的做法，即使是前苏联和东欧等社会主义国家的福利保障待遇也是覆盖全体公民的。但在改革开放前，为了实现“工业化赶超倡议”，我国实施了城乡差别福利保障和教育卫生制度。改革开放后也一直未从根本上改变这种制度。医疗、养老、住房、劳动保护等福利保障待遇基本上只施惠于市民，国家对农村的教育卫生投资大大少于对城市的教育投资，很多地方的农村教育主要靠农民集资。这种城乡不统一的福利保障和教育卫生制度，既不公平、也阻碍了城市对农村人口和农村劳动力的吸收。这种制度致使许多城市为了维护本市市民的福利保障和卫生特权，对农民进城就业。子女入学和落户口进行排斥。因此，要想顺畅实现工业对农业的反哺，必须尽快建立起城乡统一的福利保障和教育卫生保障制度。考虑到农民进城面临很多风险和不确定因素，应规定农村居民在城镇就业并落户后，可继续保留原籍土地和山林承包权，并可享受原集体资产的收益分配，继续保留农村的宅基地的使用权等。要通过建立城乡统一的教育医疗卫生制度，消除在城乡分割制度下农村劳动力在教育、技能培训、健康与营养等人力资本投资方面与城市劳动力存在的巨大差别。
四、创新现代农村金融制度
农村金融是现代农村经济的核心。党的十七届三中全会指出：要“创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。”因此，必须调整现行的城市偏向的金融制度和资金供给政策，建立与工业反哺农业阶段相配套的金融制度和政策安排，改善农村金融服务普遍供给不足的状况，缓解农民贷款难问题。一是加大对农村金融政策支持力度，拓宽融资渠道，综合运用财税杠杆和货币政策工具，定向实行税收减免和费用补贴，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。二是坚持农业银行为农服务的方向，强化职能、落实责任，稳定和发展农村服务网络，拓展农业发展银行支农领域，加大政策性金融对农业开发和农村基础设施建设中长期信贷支持。三是改善农村信用社法人治理结构，保持县(市)社法人地位稳定，发挥为农民服务主力军作用。四是规范发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村为主的地区性中小银行。五是加强监管，大力发展小额信贷，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务，允许农村小型金融组织从金融机构融入资金，允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。