国外公共住房政策研究及其对我国保障性住房借鉴

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国外公共住房政策研究及其对我国保障性住房借鉴

牛艳艳

摘要： 我国自1980年开始进行的城镇住房政策改革在促进房地产市场的形成与发展、改善居民住房条件等方面取得了显著成效。但对低收入阶层住房保障不力，房价上涨过快等矛盾和问题比较突出。在发达市场经济条件下，政府在基本的住房制度基础上实施住房保障的政策，并对市场配置住房进行干预和调节。本文从公共住房制度，公共住房的分配以及政府的经济保障措施等方面着重分析了国外在公共住房政策上的先进举措，并构想了我国公共住房政策的改革方向。

关键词：保障性住房、公共住房政策

有恒产者有恒心，安居才能乐业。2007年1月23日，建设部部长汪光表在全国建设工作会议上的报告中提到:“住房是人的一种基本权利，是一种基本的社会保障。”然而，从中国房地产市场多年的实践经验来看，仅靠市场机制是无法解决住房中的社会公平问题的。因此，发展经济适用房在我国当前社会社会是一项亟需解决的问题。

一、我国社会住房市场出现的问题

我国社会住房市场的问题主要表现在以下三个方面：一是住房紧缺，即住房供求不能达到平衡；二是住房质量不符合居民对现代生活的要求；三是城市居民在住房的持有方面两极分化，低收入者无法承受昂贵的租金或房价，甚至无家可归，在现代社会出现“朱门酒肉臭，路有冻死骨”的悲凉景象。

究其原因，不外乎以下几个方面：

1．财政补贴导致“挤出效应”。诱发违规操作。

2．经济适用房选址失当。多数经济适用房建在近郊地带，加大了购房者的生活成本，给其工作和生活带来不便，不利于中低收入阶层生活水平的提高，也导致了居住分异。

3．供应对象失控。我国对经济适用房的供应对象定位为中低收入家庭。这究竟是指高收入以外的其他阶层还是中等偏低加低收入阶层，由于立法未予明确界定，使得“中低收入家庭”变成一个宽泛模糊的概念，有些开发商基于利润最大化目标自然将销售对象定位于中等收入偏高或高收入群体，这使得中低收入阶层住房问题非但没有得到解决，反而使政府剥贴流向非目标人群，引起“劫贫济富”的现象，再次，购房者家庭年收入、人口结构及现有住房状况等证明材料可以通过多种造假途径获得，致使经济适用房准入制度无法发挥实际作用，不少经济适用房流入了高收入者和投资者手中。

4．住房面积失控。我国《经济适用房管理办法》仅原则性地规定了经济适用房要严格控制在中小套型，中套住房面积控制在80平方米左右，小套住房面积控制在60平方米左右。由于监督管理制度的不完善，经济适用房在开发建设中出现了面积失控的问题，有向装修高档化、面积扩大化发展的趋势，有些户型达上百平米，甚至个别项目的户型面积近300平方米。随着“70/90”政策的出台，这方面问题有了一些改善，但由于管理力度的不够，其实施效果也不尽人意。

5．住房价格偏高。经济适用房价格偏高，主要有以下原因：一是目前征地和拆迁安置补偿费在成本中所占比重较大，配套设施建设费用较高，增加了建设成本；二是一些开发商在开发建设和销售过程中，将政府要求减免的费用计入成本，或加收不合理费用；三是由于中低收入者的界定办法和审核确认制度不完善，一些高收入者以投资增值为目的购买经济适用房，加剧了经济适用房的热销，从而抬高了住房价格。

二、国外城市公共住房政策内容及特点分析

从总体上看，住房政策都着重调整住房的供给和需求关系，国外常见的住房政策有以下几项特点。

1．公共住房制度的计划性

从形式上看，国外公共住房计划大致分为两类：一类是与国家经济发展计划相适应的，分阶段设定目标的“年度周期计划”；另一类是以一定社会阶层为政策目标群，以解决其住房基本问题为目标的“目标设定计划”。

（1）日本：与经济发展水平相适应的“五年计划”

在1966年至1995年间，日本政府共制定和实施了六个“五年计划”。从“一五”计划中“一户一套”到“六五”计划中“在20世纪形成国民能实际感到富裕的、舒适而优良的住宅资产”的住房政策目标的转变中可以看出，系统而适时调整的住房计划使日本国民的住房实现了从量到质的飞跃。

（2）香港“周期计划”与“目标计划”相结合的公屋发展计划

香港公屋大体分为两类：只租不卖的“租屋”和只卖不租的“居屋”。为了解决中低收入阶层和夹心阶层(中等收入市民)的住房问题，港府根据不同时期的具体情况，设定不同的政策目标群，先后推出了多种住房实施计划，是“周期计划”与“目标计划”相结合的典范。

2．项目选址应当体现对社会和谐的追求

项目选址是决定公共住房建设和谐性的重要因素之一。研究域外公共住房选址对我国的经济适用房发展具有重大的借鉴意义。

（1）香港“自给自足"与“均衡发展”的新市镇

“自给自足”与“均衡发展”是港府在借鉴英国新市镇发展经验的基础上提出的两大规划原则。“自给自足”是指新市镇应成为相对独立的城市，解决居民的居住和就业问题，以缓解市区压力及新市镇与市区之间的交通堵塞；“均衡发展”是指新市镇应避免成为某一社会阶层的单一性社区，其人口和社会结构应与其他城市相似。总之，新市镇必须具备适宜的房屋组合、足够的基础设施及高效的运输系统。

（2）法国：搭配供给的“第三条道路”

依照法国法律规定，从2000年起任何一个开发商在住宅建造规划时，至少将20%的面积卖给社会福利房管理公司，由其向低收入者出租或出售并提供房屋的日常管理和维护，其余面积则按市场价格销售。其目的在于:通过住宅中不同社会阶层的掺杂，既避免富人区和穷人区的人为分割及贫民窟的形成，又促进街区内多元文化的融合。

3．公共住房分配制度应当以公平和保障为宗旨

公共住房是专为特定人群提供的，因此公共住房分配制度应当体现 “为最需要的人提供”这一原则。

（1）香港居屋分配体系

香港居屋的分配管理体系包括申请人资格确认制度、申请程序、契据签订与登记制度、自置居所贷款计划及居屋申请限制管理等内容。申请人必须依照政府制定的购置居屋资格准则，统一向房委会提出申请，经审查合格后由房委会公开编号统一轮候，按号入住，或公开抽签挑选购置居屋。

（2）新加坡完善的公共住房分配制度

新加坡公共住房分配制度主要包括公房申请资格标准、公房分配政策和程序以及保护家庭传统的分配制度等。所采用的分配方式是先申请先服务。在该分配系统中，只有一个申请序号系列，因而出售和出租各有一个排队序列。

4．多元化的资金保障制度

（1）政府补贴

财政补贴是政府对住房市场进行干预和调节的主要手段之一，主要分为“人头贴”和“砖头贴”。

“人头贴”优于“砖头贴”：“人头贴”能够避免政府对住房市场的直接干预；财政补贴直接到达需要补贴的人头，并全部转化为消费者的福利满足，避免在住房建设阶段出现效益流失或者补贴被生产者所占有的情形；减少政府的监督成本，提高政府对住房市场进行宏观调控的效率。

（2）金融支持

综观其他国家(地区)，住房金融制度呈现多样化和创新性的特点。除了新加坡中央公积金、日本住房金融公库等金融模式外，荷兰与法国的模式也值得我国借鉴。

荷兰政府设立了住房贷款担保基金，为中低收人家庭提供住房贷款担保。凡是所购住房价格在一定标准以下的家庭，均可申请基金担保。基金由中央政府和地方政府共同出资组成，并由中央政府提供反担保。借款人需按贷款额的0.36%支付担保费，得到担保后，银行贷款利率相应下调0.2至0.5个百分点。

三、国外城市公共住房政策对我国的借鉴意义

国外公共住房制度因地制宜、各有特色，对经济发展与社会进步起到了巨大的促进作用。对于我国的经济适用房政策有深远的借鉴意义。

（1）完善经济适用房立法。政策的灵活性削弱了其稳定性，法律则可以克服这种缺陷。国外立法经验表明：通过相关立法可以推进公共住房政策的实施，因此，通过法律来规范经济适用房政策的发展，有利于住房保障目标的实现。

（2）借鉴香港“周期计划”与“目标计划”相结合的经验，制定经济适用房发展规划，既能保证经济适用房制度的连续性，又有利于动态调整。

（3）借鉴法国“搭配供给”公共住房的经验，使经济适用房的选址有利于社会融合，避免贫富差异过大，出现城市中的贫民窟。

（4）参照瑞典住房委员会和新加坡住房发展局的模式，建立专门的管理机构，完善我国住房金融体系。

（5）引入香港和新加坡式的以“申请轮候”为核心内容的公共住房分配系统和程序，以保证经济适用房分配的公正性。

（6）将目前以“砖头贴”为主的补贴方式转向“人头贴”，并借鉴荷兰和法国的相关经验，设立住房担保基金。

参考文献：

（1）美国的住房政策；林坚 冯长春.国外城市规划，1998

（2）城市化与住房问题；董黎明.规划研究，2001

（3）经济适用房法律制度研究；刘婷 硕士学位论文

（4）住房政策，一项世界关注的城市研究课题；秦虹，国外城市规划2002