法官员额制理论与实践思考

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　　这篇法制论文发表了法官员额制理论与实践思考，法官员额制度是指淘汰不合格的法官，建立法官职业化的一项制度。要求法官一律从通过国家司法考试取得任职资格的人员中择优遴选，拟录用法官人选必须接受统一的培训，培训合格者方可提请任命法官。

　　摘要 我国司法体制改革工作进一步深化，法官员额制之试点在上海进行，十八届四中全会审议通过之《****中央关于全面推进依法治国若干重大问题之决定》中也要求加强法治队伍建设 ，学界与实务界都给与了极大之关注。本文通过对法官员额制度与现行法律规范之内在逻辑、法官遴选之制度缺陷以及法官员额比例定量分析三个方面进行研究，提出应当将法官员额制改革放置于司法体制改革之大背景下全面考量，综合布局，以司法体制改革之总体思路指导法官员额制改革，在逐步完成法官员额制之其他必备条件下，有步骤、分阶段循序渐进之完成法官员额制改革，推进社会主义法治体系全面建成，保证公正司法，提高司法公信力。

　　关键词：法官员额制,司法体制,司法改革

　　法官员额制基本是国外法院之通行做法，是指法院从事审判工作之法官按照案件数量、人口密度、法院设置等因素来固定法官职数，集中行使国家审判权。2001年全国人大常委会在修订《中华人民共与国法官法》时首提法官员额制(《中华人民共与国法官法》第五十条规定：最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法院之法官在人员编制内员额比例之办法)。2014年****中央全面深化改革领导小组出台《关于司法体制改革试点若干问题之框架意见》与《上海市司法体制改革试点工作方案》，法官员额制改革正式拉开了序幕。党之十八届四中全会审议通过之《****中央关于全面推进依法治国若干重大问题之决定》也明确提出：推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度。本文力图从法官员额制与《中华人民共与国法官法》等一般性法律规范及其内在逻辑、法官员额比例定量分析以及法官遴选之制度缺陷三个方面进行分析，来思考法官员额制在我国整个司法制度及其法律规定下之制度架构与实践。

　　一、法官员额制架构于法律规范中之内在逻辑

　　法官员额制是法官遴选制度之核心内容，我国法官员额制在规范性法律文件中首见于《中华人民共与国法官法》(以下简称《法官法》)之附则之中。由此可见，规定法院员额制之法律规范与法官法之其他规范是附则与正文之关系。附则作为法律之补充性条文与正文之关系在理论界有不同之观点，法学一般理论认为：附则是属于正文之一个辅助性部分，是法律条文正文之附带性条件。总则是整个法之纲领与事关法之全局之内容之综合，分则与附则一定要符合总则之规定，否则则为无效条款 。也就是说如果法官员额制不符合总则第二条中已经明确规定之法官具体范围以及在分则第四章法官之任职资格之进一步细化等内容之前提下，附则部分之生效条件事实上缺失，启动法官员额制即是有悖于法官法所确立之制度安排，相应之也就缺乏法官员额制改革启动之生效要件。所以，法官员额制必须在法官遴选之任职资格之规定得到切实实施之后方可进行。

　　通常国外在法官遴选过程中则主要考察法官是否具有法学专业背景，是否通过法律职业资格考试，并在此基础上由专门委员会或有较高职务之领导根据法院所需法官之额数予以任命。各国在遴选法官时，不仅关注候选人之专业知识与水平，并且非常重视其道德品行、社会阅历等综合素质。在大陆法系国家，这一素质是通过法官学院与严格之实习过程来培养之，在普通法系国家，这一素质是通过其长期之律师执业自行完成，并通过诸如法官遴选委员会、参议院听证审查、行政机构任命等一系列公开复杂之程序来审核之 。同样，在我国《法官法》中也有相关规定，如第九条第六款规定了各级法院法官之学历、法律从事时间等要求，例如：法官必须具有本科以上学历，高校法律专业本科毕业或者高等院校非法本毕业具有法律专业知识，从事法律工作满2年等。同时在第十二条规定：“初任法官采用严格考核之办法，按照德才兼备之标准，从通过国家统一司法考试取得资格，并且具备法官条件之人员中择优提出人选。人民法院之院长、副院长应当从法官或者其他具备法官条件之人员中择优提出人选。”由以上具体法律规范可知，法官员额制是要在满足法官初任资格以及法院院长、副院长要从有资格或能力从事审判工作之人员中任命之几个基本条件之后方可实施。而在实践中之实际情况并非如此，到目前为止，法院院长近半数为“党政型”领导干部，并不满足法官资格要求。有数据显示：各省高级人民法院院长中有14人是从其他行政岗位调任，其中有不少人之前从未从事过法律职业;其余16人中虽都是从法院中成长起来，但也不全都满足法官之任职资格 。

　　由以上分析可知：法官员额制与法官任职资格规定有其内在之逻辑联系，在实践过程中必须在逐步落实法官任职资格之前提下稳步推进法官员额制改革，不能一蹴而就，本末倒置。

　　二、多元法官遴选与法官退出保障机制之缺失

　　十八届四中全会公报提出：“要加强立法队伍、行政执法队伍、司法队伍建设，畅通立法、执法、司法部门干部与人才相互之间以及与其他部门具备条件之干部与人才交流渠道，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度，建立从符合条件之律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度。”近年来我国也进行了一系列卓有成效之法官外部遴选之尝试，比如“双千计划”(参见《关于实施高等学校与法律实务部门人员互聘“双千计划”之通知》：选聘1000名左右法律实务部门专家到高校法学院系兼职或挂职任教，承担法学专业课程教学任务;选聘1000名左右高校法学专业教师到法律实务部门兼职或挂职，参与法律实务工作)与法院面向社会公开选拔高层次审判人才等，这些政策都为法官队伍带来了新鲜空气与法学理论前沿知识，以及相互交流学习之极好机遇。

　　然而在司法体制改革之过程中，如果没有有效之制度安排来衔接法官员额制度与法官外部遴选制度，则会对优秀法律人才之有效流动造成不良影响。例如上海在进行法官员额制改革之过程中，将法官数量规定为法院总职数之33%，这一比例在法院内部即形成了激烈之竞争，而这一部分优秀学者、律师等“会念经之外来与尚”就缺乏制度上之保障，他们参与遴选也就变之非常困难，从而破坏这一良好之互动遴选机制。

　　与此同时，目前我国在法官员额制改革中之法官遴选缺乏程序上中立之机关，尤其是在现有法官之退出机制中。在试点中法院内部自行调整人员任职岗位，决定在现有法官基础上确定谁将继续享有法官之资格，谁将被调整为审判辅助性岗位或者其他工勤人员。这种做法也有悖于我国《法官法》所规定之法官由同级人民大会常委会任命之法律规定，有越庖代俎之嫌。就是在人大在执行任命权与解除权中也存在着两方面之问题：其一，人大在任命法官之过程中缺乏具体之评价机制，只能依照《法官法》之规定管“进”，而这一种“进”之评价机制缺乏对法官品行、能力以及其他综合性能力之考察;其二，假设员额制下全体法官之任命权(包括解除权)均属于各级人民代表大会常委会，人大常委会需要在员额比例之分类调整下解除一部分现有法官之法官资格时却于法无据，因为依据现行《法官法》中对法官资格之剥夺之规定主要是违反禁止性行为之惩戒性条款，无法对法官之“出”提供合法之依据。

　　三、法官员额制试点之实践误区

　　在西方国家法官实行精英化培养与发展模式下，法官员额制之出现与发展也是为了保障法官之精英化，并且严格以案件数量、法院设置、法官人数之比例为指导，法官数量可依条件之变化而增减。而我国就目前情况看法官人数与年受案数之比例还远远达不到精英化之条件。上海之司法体制改革第一步在法官员额制上下功夫，将法官数量由全国平均56%缩小为33%，实属“拗嘴之与尚念歪了经”，没有深入领会司法人员分类管理制度之要义之所在，缺乏综合之实证调查研究。

　　在与国外法院之横向比较中也可以得出这一结论。上海对于司法体制改革试点将法院法官人数规定为三分之一，法官助理等司法辅助人员占百分之五十二，其他人员占百分之十五。也就是说一名法官只有1.7名法官助理，美国之司法实务中通常为法官配备至少两名法官助理，联邦****官则至少配备四名法官助理。由此可见：我国与司法体制较为发达与完善之美国相比，法官与人口之比例以及法官助理与人口之比例基本持平，差距不大。但依据法官与案件之比例而言，中国法官本身承担着较重之负担，尤其是基层法院。例如2013年人民法院共审理案件13371745件 ，共有法官194600，故据此推算每名法官需年审理案件68.71件，而这一数据中近20万法官中也包括较大比例之不从事实际审判工作之行政领导、法律政策研究人员。而据最高院政治部主任徐家新透露之同期数据显示，法官人数占全国法院总人数之56%，也就是说如果法官员额制改革朝着受案压力最大之上海学习借鉴，再将法官比例缩减为33%，那么一名法官之年审理案件将超过百件。按照年平均工作日251天计算，全国法官平均每2.5天审理完结一个案件。由此可以想象承担非常庞大案件基数之基层法院法官可能审理案件数是其他法院法官之数倍，也就是说每个基层法院法官可能日均审结一个案件，而一天审结之案件大概是不会让“每一个司法案件中都体现出公平正义”。加之上文所述之实际上不参与具体案件之审理之法官之存在，根据法官员额制之要求是按案件数量来确定法官人数，这样就更加重了其他法官之工作强度，没有达到员额制所预设之以法官人数与案件数量之合理比例来保障程序正义。与此同时也就会出现在法官员额之确定过程中出现从事实际审判工作之法官不参与分流方案之确定，就会出现“劣币驱逐良币” 之情况发生。

　　由此可见，中国目前基层法院案多人少，法官苦不堪言之情况依然没有改变，在这样一种大背景下类如上海改革法官员额不增反降，实则不利于案件之公平公正审理。部分学者将美国每名法官年受案率远高于中国为理据，提出以减少法官人数为导向之分类管理，这类观点与实践是缺乏依据之。因为在美国地方法院系统中交通罚款、治安处罚之类之行政处罚案件也在法院进行，而这些案件却是美国案件数量最多并且绝大多数不需要开庭审理之。而在我国这类行政处罚在经过听取当事人理由、复核、复议等程序后只有很少一部分会进入法院提起行政诉讼。通过横向对比与纵向分析都会发现法官员额制之现有试点有措施失当之情况出现，存在一定之认知与实践误区。

　　四、结论

　　综上所述，我国目前依然面临着相关法律规范失序或缺失之情况，从事审判工作之法官数量依然不足，基层法官之压力过大，多元法官遴选路径不畅，部分法官实质任职资格缺失等问题，而这些问题之真正解决才是当下司法体制改革之重中之重，也是为法官员额制之推行扫清制度障碍，使之真正实现提高司法效率与司法公信力，实现司法公正之本质要求。法官员额制改革必须符合依法治国之根本要求，在实践探索中必须将其放置于司法体制改革之系统性工程中来，综合布局，统筹实施，齐备立法、行政、司法等配套措施之前提下来稳步推进。

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