农村公共品供给问题研究__墨水学术,论文发表,发表论文,职称论文,(2)

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也严重缺乏，向农村地区提供公共品似乎成了政府部门可有可无的职能。这种情况所以会出现，其根源主要在于以下几方面：
　　1．长期以来实行“城乡分治”的管理制度形成了的城乡二元经济结构，一方面，导致各级政府对农村和农民的利益保障缺乏足够的重视，在农村地区，向农民提供基本的公平也缺少严肃的法律与制度保障；另一方面，基层政府即使具有提供公共品的愿望，但体制分配造成的财力缺乏也成为最大的资金约束。
　　2．农村基层财政困难，资金短缺严重，在新的制度框架下，资金缺乏日益加剧。历史上，由于财权基本上集中在中央财政以及地方的上级财政手中，基层财政仅仅充当一个收钱的机器，缺少固定的资金来源。在新的制度变迁过程中，地方政府在资金方面正面临着更大的困境：农村税费改革、农业税的逐步取消意味着基层政府征收税费的权利以及财源不断地被削弱，而1994年开始实施的分税制基本上没有随着农村税费制度的改革作相应的调整，基层政府税源萎缩的同时，中央财政以及地方财政的上级财政对基层财政的转移支付规模小、不透明、缺乏规范、得不到制度上的保障，使基层财政状况日益恶化已经成为一种普遍现象。基层政府为了解决“吃饭”问题不得不大量隐性或公开负债，向农村地区提供公共品自然成为政府力不能及的事情。
　　3．农村基层政府机构设置不合理，陈旧的地方行政管理机构的设置导致基层财政经常性费用开支规模过大，地方财政不堪负重。很多文献在提供“三农”问题的解决困难时，认为“吃饭”问题给地方财政造成太大的压力，需要通过精简地方行政管理机构，或者上级财政加大对基层财政转移支付力度的方式解决资金缺口，少有文献对基层政府尤其是乡镇级政府存在的合理性提出质疑。
　　4．农村公共品供给不足也有其自然因素。与城市地区相比，农村地域广大，而居住人口相对分散，公共品的提供与享用往往存在着成本收益不对称的现象。以农村道路建设为例，尽管设施完善的公路将为农民的生产、生活带来极大的便利，但道路建设投资额较大，而使用人口主要是特定区域的少数农民，当投资主体缺少投资资金时，很容易出现公共品投资的盲点。
　　三、建立农村公共品供给机制的有效途径
　　农村公共品供应缺乏是由于历史上执行的制度和自然原因造成的，因此，解决农村公共品的供应问题也并非一朝一夕的事情，需要分期着手进行。从短期看，解决农村公共品供给的根本措施还在于政府的制度变迁，包括行政管理制度的创新、当前分税制制度的调整。从长期看，需要制度(法律)保障与人口自然迁徙对公共品需求变化而形成的公共品市场供给机制(笔者称之为“农村凝聚效应”)并重。
　　1．短期解决思路一政策机制与行政管理制度创新。公共品的外部性和非排他性，决定了该类产品市场提供的失灵，只能通过财政预算机制来加以解决。从政府职能角度看，对管辖地区提供公共品也是政府公共事务管理职能的主要表现。在农村地区，基层政府主要职能就是向农村地区提供各种公共服务和公共品，因此，短期内解决农村基本公共品供给问题，需要地方政府的预算投资。
　　由于行政管理体制、分税制以及当前的农村税费改革政策的实施，造成地方基层财政预算赤字缺口较大，在“吃饭财政”已经收不抵支的情况下，要求财政再拿出一笔资金用于公共品的提供，显然勉为其难，而制度变迁又是一个缓慢的过程。在这种状况下，解决农村公共品建设投资对资金的需求问题，唯有的办法就是对当前农村行政管理制度进行改革和创新。借鉴国外行政管理制度的经验，从中国农村地区行政管理制度的成本—收益比较角度出发，可以考虑撤销乡镇级政府和财政，将原来由乡镇级政府应该执行的公共服务和公共品提供职能收归县级政府；公共服务职能由县级相关职能机构执行；县

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