浅议城郊地带问题与城市总体规划编制__墨水学术,论文发表,发表论(3)

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的规划，出于GDP政绩的考虑，局部区域的总体发展规划的规模往往偏大，而若干局部区域总体发展规划的规模总和，大大超过城市总体规划期内的规模，例如淄博各区发展规划的用地规模总和大约相当于城市总体规划建设用地规模的4倍；其次，局部区域的总体发展规划，往往缺乏对城市整体发展的考虑，难以协调城市整体空间的发展，尤其对于产业布局和区域基础设施方面缺乏统一考虑，淄博各区总体发展规划仍然从各区自身最佳利益出发进行空间布局，但从城市整体空间布局上看，没有改变工业空间与城区空间混杂，区域基础设施空间预留不足的问题；再次，发展规划空间的具体布局，很容易使得地方政府将发展规划变成近期建设规划，城郊地带空间随着城市道路的超前实施快速向外铺开，但是开发建设并没有完全跟上，城市配套设施不足、土地使用效率不高等特征突出。由此可见发展规划并不能解决城郊地带发展的问题
　　
　　三、    规划出路：顺势疗法――主动引导
　　城郊地带空间是长期存在的现象，对于城市总体规划，关键问题有两个：一是能否承认城郊地带为城市建成区，二是能否提出更具有操作性的空间指引。实际上，我国城市发展差异很大，但总的来说在速度上存在东－中－西部的阶梯关系，同时也存在时序上的阶梯关系，也就是说东部区域城市发展的阶段，中部区域城市也将在稍晚的时期也会遇到，与此类推。东部经济发展较快的许多城市如北京、上海、深圳、广州等城市，城市空间都突破了城市总体规划的规模。笔者认为，城市建成区规模确定中传统的“一刀切”的方式不可能适应所有发展阶段的城市的要求，对于城郊地带的发展，必须顺应所在城市发展的实际情况，主动应对发展需求。
　　（一）思维认识：从游离边缘到一体考虑――现状城郊地带用地纳入城市建成区
　　当城郊地带的建设已经成为现状的时候，如果仍然使之在城市建设管理中保持游离状态的话，将使城市发展陷入更大困境。漠视城郊地带建设的存在，将使城郊地带继续无序蔓延，形成城市空间扩展的“紧箍咒”，不利于城市空间的发展；如果强行停止城郊地带的建设，对现有建设进行改造，城市为城郊地带的建设付出成本之后又需要再次付出改造成本，从经济学的角度上看，并不符合城市发展的利益。因此，必须将现状城郊地带空间纳入城市建成区一体考虑，结束城郊地带的游离状态。
　　首先，在城市建成区规模预测时，需要将城郊地带和在规划期内可能城市化的区域统一进行城市人口和建设用地规模预测，满足建设部要求人口预测和建设用地规模预测在空间上的一致性。
　　其次，对城郊地带用地按城市建设标准进行用地功能布局和配套设施安排，消除城郊地带建设和城区建设上的二元化，同时也达到土地集约使用的目标。
　　再次，将城郊地带建设纳入城市近期建设规划与行动计划，逐步改善城郊地带发展问题。以淄博城市总体规划为例，通过整合“工业园区”改变城郊地带工业用地布局混乱局面，通过推进“设施一体化”为城市空间拓展和优化提供保障，通过构筑统一“管理平台”可监督和管理城郊地带的建设，通过实施“四线管理”可控制城郊地带空间无序蔓延，通过加强“城乡统筹”逐步消除城中村的问题。
　　
　　（二）技术编制：从空间管制到空间管治――明确事权和用地发展指引
　　传统的空间管制内容，将城市用地分为三大类，除了基本生态要求的严格控制建设用地之外，对于市域可建设用地，则分为限制建设用地和适宜建设用地，其中，适宜建设用地一般指的是城镇建设用地、独立工矿点和市域重大基础设施用地。主要内容集中在对土地适建性的分类和控制，但并不涉及到对于限制建设用地中的建设的控制和引导，当城市建设突破城镇建设用地空间时，传统空间管制明显缺乏控制手段

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